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Cannabis 2020: regulatorische Meilensteine mit Kai-Friedrich Niermann

by Lisa Haag

2020 war ein bewegendes und außerordentlich hoffnungsvolles Jahr für die CBD Industrie, dessen Ereignisse weit in die Zukunft der Branche hinausweisen werden. Der Cannabis-Jahresrückblick 2020 mit Rechtsanwalt Kai-Friedrich Niermann von KFN+.

CBD – endlich legal!

Die European Industrial Hemp Association (EIHA) hat im Juni 2020 auf ihrer Mitgliederversammlung beschlossen, den Gemeinschaftsantrag für vier CBD Rezepturen auf den Weg zu bringen und dabei bis zu 3,5 Millionen Euro in toxikologische Studien zu investieren. Mit diesen Studien sollen die Sicherheit von CBD in Lebensmitteln bewiesen, und höhere als die derzeit geltenden THC Richtwerte ermöglicht werden. Das Gemeinschaftsprojekt sollte gerade auf den Weg gebracht werden, als im Juli das Generaldirektoriat Gesundheit (DG Sante) mehreren Antragstellern, die einen Novel Food Antrag einreichen wollten, mitteilte, dass die vorläufige Überzeugung bestehe, dass Hanfextrakte als Betäubungsmittel einzustufen sind, und dementsprechend nicht als Lebensmittel behandelt werden. Hintergrund der Entscheidung ist Art. 2 der Verordnung (EU) Nr. 178/2002, der auf die Single Convention on Narcotic Drugs von 1961 verweist, nach deren Anlage 1 Extrakte von Cannabis als Betäubungsmittel eingestuft werden. Ein Antrag nach der NF-Verordnung sei deshalb nicht möglich. 

Sodann hat der europäische Gerichtshof am 19.11.2020 entschieden, dass Hanfextrakte, und zwar auch aus den Blüten- und Fruchtständen der Pflanze, und nicht nur aus den Blättern und Samen, nicht in den Anwendungsbereich der Single Convention fallen und dem Grundsatz des freien Warenverkehrs unterfallen. 

Das Gericht erkennt an, dass eine wörtliche Auslegung der Bestimmungen des Einheitsübereinkommens zu der Schlussfolgerung führen könnte, dass das CBD, soweit es aus einer Pflanze der Gattung Cannabis extrahiert wird und diese Pflanze in ihrer Gesamtheit – einschließlich ihres Blüten- und Fruchtstandes – verwendet wird, einen Cannabisextrakt im Sinne von Anhang I des Übereinkommens und folglich eine “Droge” im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe j des Übereinkommens darstellt. Der Gerichtshof betonte jedoch, dass das Ziel des Einheitsübereinkommens, nämlich der Schutz der Gesundheit und des Wohlergehens der Menschheit, bei der Auslegung seiner Bestimmungen berücksichtigt werden muss, und kam zu dem Schluss, dass CBD nach dem gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse keine psychoaktive Komponente enthält und es daher dem Zweck und dem allgemeinen Geist des Einheitsübereinkommens zuwiderlaufen würde, Hanfextrakte als Cannabisextrakte unter die Definition von “Drogen” im Sinne dieses Übereinkommens einzubeziehen.

Die EU-Kommission (DG Sante) reagierte bereits auf diese Entscheidung und informierte die Antragsteller von Novel-Food-Anträgen mit Schreiben vom 02.12.2020, dass die Überprüfung der Gültigkeit der Anträge wieder aufgenommen wird. Dies schließt den gemeinsamen Antrag der EIHA ein.

Das Urteil des Gerichtshofs und die Entscheidung der EU-Kommission bestätigen somit, dass die Verwendung von aus Hanf gewonnenen CBD-Produkten in Kosmetik- und Lebensmittelprodukten nicht auf der Grundlage verboten werden darf, dass die Verwendung von “Cannabisextrakten” in solchen Produkten durch Verweis(e) der europäischen Verordnungen in die einschlägigen Bestimmungen des Einheitsübereinkommens verboten ist.

Auf EU-Ebene gilt nun: Nutzhanfextrakte in Industrieprodukten sind grundsätzlich verkehrsfähig, sofern alle anderen für den jeweiligen Sektor geltenden Vorschriften eingehalten werden (z.B. Novel-Food-Verordnung, EU-Kosmetikverordnung etc.).

Will ein Mitgliedsstaat Hanf-Extrakte auf der Grundlage seines geltenden nationalen Betäubungsmittelgesetzes weiterhin als Betäubungsmittel einstufen (z.B. Slowakei, Frankreich, Gerichte in Deutschland), können sich die betroffenen Wirtschaftskreise nun direkt auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 19. November 2020 als verbindlichen Präzedenzfall sowie auf die Entscheidung der EU-Kommission berufen. Eine EU-weite Harmonisierung und Legalisierung des Begriffs “Industriehanf” wäre natürlich wünschenswert und sollte langfristig angestrebt werden, nicht zuletzt um die europäische Konkurrenzfähigkeit des Hanfsektors global sicherzustellen.

Die Entwicklung eines einheitlichen CBD Marktes in Europa ist mit diesen beiden Entwicklungen aber nun endlich absehbar.

Berücksichtigt man, dass der Handel mit den hierzulande sehr beliebten CBD-Blüten in Luxembourg, Belgien, und Österreich legal ist, dürften die vom EuGH aufgestellten Grundsätze auch für diese Hanfblüten gelten. Diese Länder haben die Produkte als pflanzliches Raucherzeugnis dem Tabakrecht unterstellt, mit der Folge einer entsprechenden Besteuerung. Ob diese Vorgehensweise auch für deutsche Importeure von CBD-Blüten ein tragfähiges Geschäftsmodell sein könnte, bleibt abzuwarten. Einem Import dieser Produkte dürfte aber letztendlich im Sinne der zuletzt ergangenen Rechtsprechung des EuGH aber nichts mehr im Wege stehen.

Betroffene in anhängigen Strafverfahren, die in 2020 zahlreich gegen Händler von CBD-Blüten und sogar Hanflebensmittel eingeleitet wurden, sollten sich jedenfalls ab sofort auf diese Entscheidung berufen, um ihre Verteidigung aufzubauen. 

Auch im Bundestag war das Thema Hanf und CBD letztes Jahr mehrfach Thema. Die Opposition hat mehrere kleine Anfragen und Anträge zum Thema eingebracht. Selbst die CDU hat erkannt, dass der CBD Markt einen klareren Rechtsrahmen benötigt, als er derzeit geboten wird, wie ihr Abgeordneter Pilsinger in der Debatte zum Cannabiskontrollgesetz der Grünen erstaunlicherweise einräumte.

Medizinisches Cannabis – immer noch Potential! 

Der Markt für medizinisches Cannabis entwickelt sich weiterhin positiv, wenngleich auch immer noch nicht mit dem von manchen vorhergesehen exponentiellem Wachstum. Bis Juni 2020 wurden knapp 5000 t allein an Cannabis Blüten zur medizinischen Versorgung der Patienten in Deutschland importiert. Die Bruttoumsätze der Krankenkassen von cannabinoidhaltigen Fertigarzneimitteln von Januar bis September 2020 betrug insgesamt 111.578.967 €. Beide Zahlen belegen nochmals eine deutliche Steigerung zum Vorjahr. Trotzdem muss weiter intensiv an der Aufklärung der Patienten und Ärzteschaft gearbeitet werden, um die Möglichkeit von Cannabis als alternative Therapieform weiter zu etablieren.

Auch sind viele neue Anbieter neben den Niederlanden und Kanada auf den deutschen Markt eingetreten, teilweise auch mit sehr innovativen, weil unbestrahlten Produkten. Nur durch eine klare Diversifizierung bei dem Produktangebot werden die mittlerweile deutlich über 50 im Markt vorhandenen Importfirmen für medizinisches Cannabis dauerhaft eine Überlebensperspektive haben. Die erwartete Marktbereinigung ist bisher jedenfalls noch ausgeblieben.

Aus diesen Zahlen wird aber wieder deutlich, dass die von der Cannabis Agentur festgelegten Produktionsmengen für die Firmen, die eine Lizenz für den Anbau in Deutschland erhalten haben, viel zu gering sind, um die Patienten in Deutschland vollauf zu versorgen. Die Bundesregierung gibt selbst zu, dass Importe weiterhin erforderlich und auch rechtlich möglich sind.

Auch für die medizinische Cannabisindustrie in Deutschland wird 2021 ein entscheidendes Jahr werden, mit womöglich weitreichenden Veränderungen. Im September finden Bundestagswahlen statt, und es ist nicht ausgeschlossen, dass am Ende des Jahres eine neue Bundesregierung vereidigt wird. Die FDP und ihr gesundheitspolitischer Sprecher Dr. Schinnenburg zum Beispiel fordern bereits jetzt ausdrücklich die Öffnung der von der Cannabisagentur festgelegten Produktionsmengen, um in Deutschland einen neuen Industriestandort für medizinisches Cannabis zu etablieren, und zwar auch mit der Möglichkeit, medizinisches Cannabis zu exportieren. Als Exportnation müsse Deutschland hier auch aktiv werden, weitere Investitionen anziehen und neue Arbeitsplätze schaffen.

Wenn mit einer neuen Bundesregierung auch neue Köpfe in die Bundesoberbehörden einziehen (BfArM, BVL, BfR, BMG etc.), ist es nicht ausgeschlossen, dass die zaghafte Reform von 2017 fortgeführt wird und nochmals deutlich vertieft wird, mit einer Perspektive für die Verbesserung der Patientenversorgung als auch der Entwicklung einer modernen und nachhaltigen Industrie, die so dringend in der Pandemie weggefallene Arbeitsplätze schaffen könnte.

Legalisierung – bald legal?

Die Bundestagswahl im September 2021 wird aber noch einen weiteren, entscheidenden Unterschied machen können.

Die Debatte um die Legalisierung von Cannabis hat wieder deutlich an Fahrt aufgenommen, nachdem im Frühjahr erstmal das Leben mit der Pandemie organisiert werden musste. Die Prognose, dass nach der Wahl eine neue Regierung ins Amt kommt, die eine neue Cannabis Politik einleiten wird, ist nach wie vor gültig. Es ist kaum vorstellbar, dass die starken Grünen bei einer Regierungsbeteiligung, wie diese auch immer aussehen wird, diesmal wieder ihr Cannabiskontrollgesetz unter dem Zwang einer Einigung mit den anderen Koalitionären opfern wird. Das Cannabiskontrollgesetz sieht eine vollständige Entkriminalisierung und einen regulierten Markt vor, basierend auf eine freiem Marktmodell mit vielen Detailregelungen zu sozialer Verantwortung, Prävention und Jugendschutz. 

Zum einen würde das die politische Glaubwürdigkeit der Grünen verspielen, zum anderen gibt es auch aus der CDU keine wirklichen Argumente mehr gegen eine Legalisierung, wie die letzte Bundestagsdebatte und die glücklos agierende Drogenbeauftragte zeigt. [Link: Plenarprotokoll vom 29. Oktober 2020; Tagespunkt 12 ff.

Argumente werden von der CDU verdreht, verfälscht, oder sogar bewusst falsch wiedergegeben. Die von der CDU noch gegen eine Legalisierung vorgetragenen Argumente sind seit Jahren wissenschaftlich widerlegt, und werden zum Teil auch aus den eigenen Reihen, der Polizei und Justiz nicht mehr vertreten. So hat LEAP Germany, eine Organisation von Mitarbeitern in der Justiz gegen die Prohibition, in einem offen Brief die Debattenkultur der CDU-Fraktion kritisiert und insbesondere die falschen Zahlen und Schlüsse aus Kanada widerlegt. Dort zeigt die Legalisierung weiter positive Effekte, insbesondere konnte der Schwarzmarkt auch 2020 weiter zurückgedrängt werden.

Die Argumente für eine Legalisierung liegen auf der Hand: Mehr Mittel für Prävention und Jugendschutz durch geregelte Steuereinnahmen der legalen Betriebe in Anbau, Groß- und Einzelhandel, zehntausende neue Arbeitsplätze und eine deutliche Entlastung der Justiz durch 180.000 Strafverfahren weniger. Eine einfache Maßnahme, die umgehend positive gesellschaftliche Wirkungen zeigen wird, und auf die nicht zuletzt zur Bekämpfung der Folgen der Pandemie nicht verzichtet werden kann.

Hoffnung auf eine Entkriminalisierung macht auch der konkrete Normenkontrollantrag von Richter am Amtsgericht Bernau Andreas Müller, den dieser letztes Jahr beim Bundesverfassungsgericht eingereicht hat. Obgleich die Erfolgsaussichten dieses Antrages schlecht beurteilt werden können, ist es doch ein wichtiges Signal, dass sich auch die Rechtsprechung mit dem Reformstau in der Drogenpolitik und dem gescheiterten Krieg gegen die Drogen erneut beschäftigen muss. Nicht zuletzt wurden viele globale Veränderungen in der Cannabis Politik erst durch Gerichtsurteile möglich.

Auch international wird der Druck auf Deutschland steigen. Mexiko, Luxembourg, Israel, weitere US-Bundestaaten, und wohlmöglich auch eine föderale Reform auf Bundesebene der USA werden wichtige Meilensteine in 2021 werden. Sich diesen Entwicklungen zu verschließen, und auf alten Positionen aus Fehlentscheidungen des letzten Jahrhunderts zu beharren, wird immer weniger mit „Good Governance“ zu tun haben, und von den Wählern und Betroffenen auch so wahrgenommen werden.

2021 wird ein entscheidendes und spannendes Jahr werden, in dem sich die jahrzehntelangen Bemühungen der Aktivistengruppen, allen voran dem Deutschen Hanfverband, endlich auszahlen können. Bis dahin müssen wir alle noch viel Überzeugungsarbeit leisten, denn es kommt auf jeden Einzelnen an. Die negativen Folgen eines weiteren Stillstandes in der Cannabispolitik bis 2025 mag man sich gar nicht vorstellen. Aber dazu wird es nicht kommen, denn ist Zeit ist reif, und zwar jetzt!

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