Cannabis-Legalisierung? “Änderung des EU-Rechtsrahmens unumgänglich”

by Moritz Förster

Während sich nach den Hearings viele mit den Fragen beschäftigen “wann” und “wie” Cannabis legalisiert wird, verbleibt die große Frage, ob Deutschland mit einer vollumfänglichen Legalisierung von Cannabis als Genussmittel nicht europäisches Recht brechen würde. Erst im vergangenen Herbst hatte Luxemburg eine Rolle rückwärts gemacht – und statt Cannabis als Genussmittel vollumfänglich zu legalisieren, lediglich entkriminalisiert. Grund dafür laut Süddeutscher Zeitung: eine “Unvereinbarkeit mit EU-Recht”. Stand Luxemburg also bereits im Kontakt mit der Europäischen Kommission? Und wenn ja, welche Bedenken hatte die EU geäußert?

Eine Frage, die nicht unerheblich wäre für Deutschland und die Aussichten auf Erfolg. Auf Anfrage von krautinvest.de teilte die Kommission mit: Nach Bekanntgabe der Koalitionsvereinbarung kontaktierte die Kommission Luxemburgs Regierung “at services level”, um mehr über die Details des Projekts zu erfahren. Im gleichen Atemzug habe die Kommission Luxemburg mitgeteilt, dass ein europäischer und internationaler Rechtsrahmen die Kontrolle von Cannabis als Genussmittel organisiere. Wie auch immer man “services level” in diesem Fall am ehesten übersetzen mag: Es dürfte sich eher um einen Schuss vor den Bug gehandelt haben, zumal die Kommission im gleichen Atemzug darauf verweist, dass der Rahmenvertrag von 2004 Mitgliedsstaaten dazu verpflichte, Maßnahmen zu ergreifen, um kriminelle Handlungen im Zusammenhang mit dem Handel von Drogen zu bestrafen. Ebenfalls nennt die Kommission in diesem Zusammenhang Artikel 71 des Schengener Abkommen. Immerhin, so bestätigt die Kommission uns gegenüber: Beide Verträge könnten durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren angepasst werden – also durch mehrheitliche Beschlüsse von Rat, Kommission und Parlament.

Umso interessanter wird das ganze, als dass das luxemburgische Gesundheitsministerium von diesem Austausch “at services Level” nichts mitbekommen haben will. Statt dem EU-Recht gibt ein Sprecher der Pandemie die Schuld für die seines Erachtens nur “aufgeschobene” Legalisierung. Von einem Dialog mit der EU will das Gesundheitsministerium nichts gewusst haben. Es bleiben offene Fragen. Auch Robin Hofmann, will sich in dieser Sache im folgenden Interview nicht abschließend festlegen, wie tiefgehend ein Austausch gewesen sein mag.

Sowohl das deutsche Gesundheitsministerin als auch der Bundesdrogenbeauftragte reagierten im Frühjahr erst gar nicht auf Anfragen unsererseits, wie sie sich die Legalisierung im Einklang mit europäischen Recht vorstellen. Immerhin: Nun scheinen sich Luxemburg, Malta, die Niederlande und Deutschland zusammen zu raufen. Dem Vernehmen nach beraten Vertreter der Länder über eine gemeinsame Strategie. Zeit dafür wird es, denn wie der Jurist Robin Hofmann im Interview verrät, kann es auf europäischer Ebene noch unangenehm werden.

“Sollte Deutschland Cannabis im Alleingang legalisieren, so halte ich es für sehr wahrscheinlich, dass es zu eine Vertragsverletzungsverfahren kommt.”

krautinvest.de: Dr. Hofmann. Sehen Sie die Möglichkeit, ohne den Rahmenbeschluss 2004/757/JI und das Schengener Abkommen zu ändern, Cannabis als Genussmittel hierzulande konform mit europäischem Recht zu legalisieren?

Robin Hofmann: Ich befürchte, dass wird sehr schwierig. Eine Änderung des EU-Rechtsrahmens ist auf lange Sicht wohl unumgänglich. Auch wenn viele der Ansicht sind, dass die grüne Welle ganz Europa erfasst hat, so darf man nicht vergessen, dass Länder wie Schweden eine sehr strikte Drogenpolitik auch im Hinblick auf Cannabis verfolgen. Diese Länder müssen wir von den deutschen Plänen überzeugen. Ich bin optimistisch, dass dies auch gelingen könnte. Es geht schließlich nicht darum Cannabis auf einen Schlag in der gesamten EU zu legalisieren. Es soll lediglich den Mitgliedsstaaten, die dies für sinnvoll halten, die Möglichkeit gegeben werden eine Legalisierung umzusetzen. Deutschland müsste vor allem darlegen, wie etwa das Problem des Drogentourismus gelöst werden soll. Aus EU-Sicht ist dies ein zentraler Aspekt, der in der deutschen Debatte bislang kaum thematisiert wurde. 

krautinvest.de: Falls diese Änderung nicht gelingt: Was droht Deutschland im Falle des Verstoßes?

Robin Hofmann: Sollte Deutschland Cannabis im Alleingang legalisieren, so halte ich es für sehr wahrscheinlich, dass es zu eine Vertragsverletzungsverfahren kommt. Ein solches kann sowohl von der EU-Kommission als auch von einem EU-Mitgliedsstaat angestrengt werden. Dann müsste der Europäische Gerichtshof darüber entscheiden, ob das deutsche Cannabiskontrollgesetz gegen EU-Recht verstößt. Der Ausgang eines solchen Gerichtsverfahrens ist völlig offen. Schaut man sich aber die Rechtsprechung des EuGH der letzten Jahrzehnte an, befürchte ich, dass Deutschland mit seinen Plänen scheitern wird. Der EuGH hat immer deutlich gemacht, dass Cannabis zu wissenschaftlichen und medizinischen Zwecken legal ist, alles andere aber verboten bleibt. Dass der EuGH da eine 180 Grad Wende hinlegt, ist eher unwahrscheinlich. Ein solches Urteil würde die Legalisierungsbestrebungen um Jahre zurückwerfen. Unternehmen, die schon heute investieren, hätten dann das Nachsehen. Ein vergleichbares Beispiel ist die gescheiterte PKW-Maut. Diese wurde vom EuGH als nicht EU-rechtskonform erklärt womit die deutsche Regierung gezwungen war sämtliche Verträge mit Unternehmen umgehend zu kündigen. Diese blieben auf ihren Investitionen sitzen und bis heute wird vor den Gerichten über Schadensersatz in Millionenhöhe gestritten. Nur weil also die Regierung sagt, ein Gesetz kommt, heißt dies noch lange nicht, dass dies auch Bestand hat. Ich rate daher allen Unternehmen, die heute in den Cannabismarkt investieren, dieses Risiko einzukalkulieren und juristisch vorzusorgen. 

krautinvest.de: Falls die Verträge angepasst werden müssten: Wie sieht der Prozess für eine solche Anpassung aus?

Robin Hofmann: Eine Anpassung des EU-Rechts ist kompliziert. Deutschland müsste zunächst die EU-Kommission dazu auffordern, das bestehende Recht zu ändern. Im günstigsten Fall würde diese einen entsprechenden Vorschlag ausarbeiten. Darüber wird dann der Ministerrat abstimmen, bestehend aus den jeweiligen Fachministerinnen und Fachministern der Mitgliedsstaaten. Neben den Ministerien für Inneres und Justiz würde dies auch die Gesundheitsministerien einschließen. Für eine Änderung wäre eine qualifizierte Mehrheit nötig, bei 27 Mitgliedsstaaten also 15 Länder. Zudem müsste das EU-Parlament zustimmen.  

“Die EU sitzt bei der Drogenpolitik ganz klar im Fahrersitz.”

krautinvest.de: Für wie wahrscheinlich halten Sie eine Anpassung binnen der kommenden zwölf Monate?

Robin Hofmann: Das halte ich für zu optimistisch. Eine Gesetzesanpassung auf EU-Ebene dauert. Umso wichtiger wäre es für Deutschland, die Zeit zu nutzen und eine kluge Verhandlungsstrategie zu entwickeln. Ein Blick in die Niederlande zeigt, wie das geht. Dort werden gerade in zehn Städten großangelegte Pilotstudien zur Cannabislegalisierung durchgeführt. Dies ‚Wietexperiement‘ wird wissenschaftlich begleitet und ergebnisoffen evaluiert. Dieser wissenschaftliche Ansatz ist nicht nur vom internationalen und EU-Recht gedeckt. Bei positivem Ausgang können die Ergebnisse von enormen Wert sein, wenn es darum geht die Kommission und skeptische Mitgliedsstaaten zu überzeugen. Ein ähnliches Vorgehen wünsche ich mir für Deutschland. Wir stehen deshalb in Kontakt mit German Medical, ähnliche Pilotprojekte in deutschen Städten anzustoßen. Natürlich unter strikter wissenschaftlicher Kontrolle und unter Einbeziehung der europäischen Perspektive. 

krautinvest.de: Verfügen Sie über Kenntnisse, ob und, wenn ja, welche Einwände die EU-Kommission gegenüber Luxemburg geäußert hat, als dieses Land ankündigte Cannabis als Genussmittel legalisieren zu wollen?

Robin Hofmann: Mir ist nicht bekannt, dass die Kommission sich überhaupt zu den Legalisierungsplänen in Luxemburg geäußert hat. Ich halte es für wahrscheinlicher, dass das Fürstenturm nach gründlicher Lektüre des EU-Rechts von selbst einen Rückzieher gemacht hat. Ich schätze das Eisen war dem kleinen Mitgliedsstaat offenbar zu heiß, um auf Konfrontationskurs mit der EU-Kommission zu gehen. Ein politisches Schwergewicht wie Deutschland hat da eine etwas andere Ausgangslage. Allerdings gilt das EU-Recht gleichermaßen für die kleinen und die großen Mitgliedsstaaten. Umso mehr wundert es mich, dass Deutschland nicht schon längst damit begonnen hat, durch intensive Überzeugungsarbeit bei den anderen Mitgliedsstaaten und auf EU-Ebene die Weichen auf eine europäische Lösung zu stellen. Ich bin davon überzeugt, dass eine Legalisierung langfristig klappen kann. Nur braucht es eine durchdachte Strategie, die unsere europäischen Partner einbindet.

krautinvest.de: Noch eine abschließende Frage: Angenommen Deutschland würde auf UN-Ebene auf eine Änderung der Single Convention hinarbeiten – wären dann auch die Probleme auf europäischer Ebene gelöst, da diese sich durchwegs auf die Single Convention berufen?

Robin Hofmann: Dieser Argumentation scheint die Bundesregierung zu folgen. Die Idee: Ein kleiner Vorbehalt für Cannabis, nachträglich in die UN-Konvention eingefügt und die EU-rechtlichen Vorschriften inklusive der EuGH Rechtsprechung der vergangen vier Jahrzehnte lösen sich einfach in Luft auf. Diese Argumentation ist für mich nicht nachvollziehbar. Das Europarecht wird zu einer Art Wurmfortsatz des internationalen Rechts erklärt. Dabei wird vergessen: Die EU nimmt seit Jahren riesigen Einfluss auf die Kriminalpolitiken der Mitgliedsstaaten, etwa bei der Terrorismus- oder der Geldwäschebekämpfung. Aber in der überaus wichtige Drogenpolitik sollen die jahrzehntealten UN-Konventionen allein maßgeblich sein? Das Gegenteil ist der Fall: Die EU sitzt bei der Drogenpolitik ganz klar im Fahrersitz. Das ist auch gut so, denn die Drogenpolitik eines Mitgliedstaats kann sich immer auch auf die anderen Mitgliedsstaaten auswirken. Es braucht ein koordiniertes Vorgehen. Ein deutscher Alleingang ist da hochriskant.

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