Der Erlaubnisbescheid – Prüfung von Bedingungen, Auflagen und Einlegung von Rechtsmitteln? #3

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Ein Gastbeitrag von Dr. Marcus Geschwandtner

Bei diesem Beitrag handelt es sich um den dritten von insgesamt sieben Beiträgen über eine Reihe von für die Praxis von Anbauvereinigungen besonders relevanten Rechtsthemen.

Hier nochmals die zentralen Inhalte aus Beitrag 2/7 „auf den Punkt gebracht“:

• „Nichtgewerblichkeit“ im Sinne des KCanG bedeutet im Kern eine Beitrags- statt Entgeltfinanzierung und keine Verteilung eines entstandenen Gewinns an die Mitglieder.
• Die Gründung und der laufende Betrieb richten sich in erster Linie nach dem Vereinsrecht (§§ 21 ff. BGB) oder dem Genossenschaftsrecht (GenG). Das jeweilige Recht wird punktuell durch das KCanG beeinflusst bzw. beschränkt (z.B. Beschränkung der Mitgliederzahl auf 500 Mitglieder). Was im KCanG nicht ausdrücklich geregelt ist, kann von den Anbauvereinigungen im Rahmen der ansonsten fortbestehenden Satzungs- und Organisationsautonomie frei gestaltet werden.
• Für die Bemessung der Abstandsregelungen in § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 Fall 1 KCanG ist die Luftlinie „bis zur Eingangstür der jeweiligen Einrichtung“ (BT-Drs. 20/8704, 107, noch zu Nr. 5) maßgeblich. Auf die Wegstrecke kommt es nicht an.
• Unter „Schulen“ i.S.v. § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 Fall 1 KCanG sind nur allgemeinbildende Schulen zu verstehen. Der Anwendungsbereich wird durch Musik-, Tanz-, Fahr-, Reit- oder Schauspielschulen nicht eröffnet.
• Sicherungsmaßnahmen sind nach § 11 Abs. 4 Nr. 10 KCanG darzulegen. Die Norm verlangt nicht die Erstellung eines „Sicherheitskonzepts“. Auch Behörden können daher ein solches nicht verlangen. Cannabis und Vermehrungsmaterial sind durch nach eigenem Ermessen an die jeweiligen Ört- und Räumlichkeiten angepasste individuelle, wirksame Maßnahmen (so ausdr. BT-Drs. 20/8704, 118) gegen den Zugriff durch unbefugte Dritte zu schützen. Schutzzweckbezogen sind dies insbesondere Kinder und Jugendliche.

Nun zum Erlaubnisbescheid und den Nebenbestimmungen:

§§ 11 bis 15 KCanG regeln die Beantragung, die Erteilung, die Versagung, den Inhalt, die Dauer und den Widerruf sowie die Rücknahme der Erlaubnis, Cannabis gemeinschaftlich anzubauen und zum Eigenkonsum durch und an die Mitglieder der Anbauvereinigung weiterzugeben (§§ 11 Abs. 1, 13 Abs. 1 bis 3 KCanG). Hiernach unterliegen Anbauvereinigungen einem sog. Tätigkeitsverbot mit Erlaubnisvorbehalt (s. auch Geschwandtner/Graf/Sobota/Geschwandtner, Cannabisrecht, 1. Auflage 2026 [im Erscheinen], § 11 KCanG Rn. 6).

Auf der Grundlage der von einer antragstellenden Anbauvereinigung zu machenden Angaben und Nachweise sowie Darlegungen nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 bis 12 KCanG prüft die jeweils zuständige Behörde, ob die gesetzlich normierten Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis gegeben sind. Diese sind nach § 11 Abs. 3 KCanG:

• Nr. 1: Die vertretungsberechtigten Personen der Anbauvereinigung müssen unbeschränkt geschäftsfähig sein und die für den Umgang mit Cannabis und Vermehrungsmaterial erforderliche persönliche Zuverlässigkeit besitzen (§ 11 Abs. 4 Nr. 5; § 12 Abs. 2 KCanG).
• Nr. 2: Die Anbauvereinigung muss gewährleisten, dass Cannabis und Vermehrungsmaterial innerhalb ihres befriedeten Besitztums ausreichend gegen den Zugriff durch unbefugte Dritte, insbesondere vor Kindern und Jugendlichen geschützt ist (§ 11 Abs. 4 Nr. 10; §§ 22, 23 Abs. 1 bis 3 KCanG).
• Nr. 3: Zudem muss die Anbauvereinigung die Einhaltung der sonstigen Vorgaben dieses Gesetzes und des darauf beruhenden Durchführungsrechts gewährleisten.

Die Prüfung dieser Erteilungsvoraussetzungen und der Versagungsgründe in § 12 KCanG darf die Behörde ausschließlich auf die in § 11 Abs. 4 Nr. 1 bis 12 KCanG gesetzlich geforderten und mit dem Antrag vorgelegten Angaben und Nachweise stützen. Außerdem darf die zuständige Behörde, soweit es im Einzelfall erforderlich ist, auf Auskünfte anderer Behörden und durch eigene Nachforschungen gewonnene Erkenntnisse zurückgreifen (so ausdrücklich BT-Drs. 20/10426, 128 f., BT-Drs. 20/8704, 103 f.). Außerdem müssen nach § 11 Abs. 4 KCanG noch fehlende Angaben und Nachweise zur Vervollständigung nachgefordert werden (s. BT-Drs. 20/8704, 103).Das ist der (allein) maßgebliche Prüfungsrahmen. Auf dieser Grundlage trifft die Behörde eine prognostische Entscheidung über eine Erlaubniserteilung.

Sind die Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 KCanG erfüllt und liegen keine Versagungsgründe vor, erteilt die Erlaubnisbehörde die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 KCanG. Der Inhalt bestimmt sich nach §§ 13 Abs. 1 bis 3, 14 S. 1 KCanG.

Die Anbauvereinigung muss zunächst prüfen, ob der Mindestinhalt der Erlaubnis enthalten ist:

• die eindeutige und konkrete Bezeichnung des befriedeten Besitztums,
• die maximale kalenderjährliche Eigenanbau- und Weitergabemenge an Cannabis und
• die Befristung der Erlaubnis auf sieben Jahre.

In der Praxis erlassen die Behörden über diese gesetzlich erforderlichen Mindestinhalte hinaus häufig eine Reihe an Nebenbestimmungen (Bedingungen oder Auflagen) und begründen dies regelmäßig damit, die Nebenbestimmung sei „nach § 13 Abs. 4 KCanG zulässig“ oder gar „erforderlich“. In der Tat erlaubt § 13 Abs. 4 KCanG der Behörde, bei Erlaubniserteilung oder auch nachträglich, die Erlaubnis mit Bedingungen oder Auflagen zu versehen, „um die Erfüllung der nach diesem Gesetz für die Erteilung der Erlaubnis festgelegten Voraussetzungen sicherzustellen“.

Nach dem allgemeinen Verwaltungsrecht dürfen Verwaltungsakte, auf die ein Anspruch besteht, nach § 36 Abs. 1 V VwVfG nur dann mit Nebenbestimmungen versehen werden, wenn 

• dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (Alt. 1) oder 
• wenn dies sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden (Alt. 2).

Die Beifügung von Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis wie nach § 11 Abs. 1 KCanG, auf die bei Vorliegen der oben dargestellten Erteilungsvoraussetzungen ein Anspruch besteht, ist also grundsätzlich unzulässig. Der Sinn und Zweck des § 36 Abs. 1 VwVfG besteht darin, dass ein statt einer ansonsten erforderlichen Ablehnung des (Haupt-)Verwaltungsakts – quasi als Minus und milderes Mittel – die Einhaltung seiner gesetzlichen Erlassvoraussetzungen dadurch sichergestellt wird, dass der Verwaltungsakt unter Beifügung von insoweit im Einzelfall erforderlichen Nebenbestimmungen erlassen wird.

§ 13 Abs. 4 KCanG stellt eine Rechtsvorschrift i.S.d. § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG dar. Als speziellere Norm verdrängt § 13 Abs. 4 KCanG den allgemeinen § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG. Doch auch nach § 13 Abs. 4 KCanG dürfen Nebenbestimmungen, wie zuvor dargestellt, nur erlassen werden, wenn die Erlaubnis ohne die einzelne Nebenbestimmung ansonsten verweigert werden müsste, der Antrag also sonst abzulehnen wäre (sog. Sicherungsfunktion).

Der entscheidende Teilsatz lautet daher: „(…) um die Erfüllung der nach diesem Gesetz für die Erteilung der Erlaubnis festgelegten Voraussetzungen sicherzustellen.“

Es bedarf also stets der strengen ermächtigungskonformen Zweckbindung: sämtliche Nebenbestimmungen, die nicht dazu dienen, mögliche Hindernisse für die Erteilung der Erlaubnis auszuräumen, sind allein mangels Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig. Dies zu prüfen und festzustellen, ist eine Aufgabe des Einzelfalls.

Doch auch darüber hinaus gibt es eine Vielzahl an unterschiedlichen Gründen, weshalb eine erlassene Nebenbestimmung im Einzelfall rechtswidrig sein kann, z.B. weil sie zu unbestimmt ist, lediglich gesetzliche Pflichten wiederholt, informativen Charakter hat, die Vorlage gesetzlich nicht vorgesehener Unterlagen vorschreibt oder aber über gesetzliche Vorgaben hinausgeht, also mehr fordert, als das Gesetz von einer Anbauvereinigung verlangt. Hierdurch greift die Behörde regelmäßig in unzulässiger Weise auf der Rechtsfolgenseite ein, indem sie einen Widerrufsgrund für den Fall schafft, dass einer (an sich gegenständlich unzulässigen, aber bestandskräftigen) Nebenbestimmung nicht nachgekommen wird. In der Regel läge nur eine Ordnungswidrigkeit vor.

Wenn eine Anbauvereinigung – ggfs. unter Inanspruchnahme rechtlicher Beratung – zu dem Ergebnis kommt, dass eine Nebenbestimmung rechtswidrig ist, kann (und sollte) sie (je nach Landesrecht) Widerspruch oder Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung erheben. Auch wenn vor dem Verwaltungsgericht kein Anwaltszwang besteht, ist eine rechtliche Beratung angesichts der komplexen Rechtsfragen empfehlenswert. Die Einlegung von Rechtsmitteln ist auch möglich, ohne die erteilte Erlaubnis als solche zu gefährden. Auch möglich und häufig ratsam ist, nicht gegen alle Nebenbestimmungen eines Erlaubnisbescheids vorzugehen.

Hierfür hat eine Anbauvereinigung einen Monat nach Bekanntgabe der Erlaubnis Zeit. Versäumt sie es, in diesem Zeitraum Widerspruch oder Anfechtungsklage zu erheben, wird der Erlaubnisbescheid mit sämtlichen Nebenbestimmungen bestandskräftig. Die Anbauvereinigung muss sich darauf einstellen, dass sie die Nebenbestimmungen im weiteren Verlauf in der Regel nicht mehr loswerden wird, sodass sie sich an sämtliche Regelungen (für die Dauer der Erlaubnis und ggfs. beantragter Verlängerungen, § 14 S. 2 KCanG) halten muss. Das kann sie in ihrer Autonomie und Handlungsfreiheit enorm beschränken und ermöglicht der Überwachungsbehörde eine erheblich engmaschigere und intensivere Überwachung, als es das KCanG vorsieht. Auch drohen höhere Gebührenforderungen zu entstehen.

Fortsetzung folgt: „4/7 – Laufende Überwachung nach §§ 26 ff. KCanG– Dokumentation, Vor-Ort-Kontrolle und Mitwirkung: Worauf achten?“

Über den Autor

ach kaufmännischer Ausbildung und Studium war Dr. Marcus Geschwandtner mehrere Jahre Assistent von Prof. Dr. Volker Beuthien am Institut für Genossenschaftswesen (Marburg). Dort promovierte er zum Genossenschafts-, Prüfungs- und Bankenaufsichtsrecht. Seit 2006 ist er Rechtsanwalt und seit 2013 Partner bei Dr. Fandrich Rechtsanwälte (Bonn). Er und sein Team beraten und vertreten deutschlandweit Anbauvereinigungen, von der Gründung, über den Marktzutritt bis hin zur laufenden Überwachung. 2023 gründete er die auf Nachhaltiges Wirtschaften, Health-Care und -Management spezialisierte Beratungsgesellschaft “growUp!consulting”. Zudem ist er Mitbegründer und Vorstandsvorsitzender von “Circular Hemp e.V.”.

Ferner ist er Mitherausgeber des neuen Kommentars Geschwandtner/Graf/Sobota – Cannabisrecht (KCanG, MedCanG), in dem er unter anderem die Vorschriften des KCanG zur Genehmigung und Überwachung erläutert. Der Kommentar wird im Juli 2026 zu erwerben sein.

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Disclaimer: Gastbeiträge müssen nicht die Meinung der Redaktion widerspiegeln.